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2010/11/04 

透視蘇花改─── 寫在花蓮國王親征告捷之後

楊宗興 苦勞網特約記者
  
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蘇花改這條爭議不斷的路,週一終於在五個多小時的冗長會議後「有條件通過」,雖然還需要在環評大會上經過確認,但以環保署這次為蘇花改「加速」所做的諸多努力來看,兩週內若召開環評大會確認,這個月傅縣長一定每晚作夢都會笑。

然而,環保團體對蘇花改的疑慮並未因這史上最速環評而被談清楚,反而在光速般的環評流程中更為模糊不清。

蘇花改的前世與今生

讓我們先簡單回顧一下這條路的坎坷過去。蘇花改的前身就是眾所皆知的蘇花高,其早在2000年就已經有條件通過了環境影響評估的審查,然而隨著環評 法所規定的三年開發期限過去,政府依法在2006年再次向環保署提出環境影響差異分析報告,目的是在釐清厘清當初所做的環評是否會因這三年間的環境變遷而 有所變化。

這份環差報告在兩年間由環保署召開了四次的專案小組會議來審查,開發單位由當年還未被裁撤的國道新建工程局負責此案,國工局最後甚至提出蘇澳到崇德先行施作的想法,企圖以「頭過身就過」的方式闖關,興建壓力之大可見一般。

不過在2008年總統大選前,也許是選情不佳的民進黨試圖用蘇花高留下環保美名,也或許真如前經建會副主委張景森所言:「要留給新政府決策空間」。總之,蘇花高戲劇性地被環評委員打回原形退回給開發單位,宣告了蘇花高的環評程序將一切從頭。

不過更精采的在後面,2008年7月甫重新執政的國民黨政府釋出將以「蘇花替」取代「蘇花高」的消息,引起一片譁然。後來交通部將這個所謂的「蘇花 替」正式定名為「台9線蘇花公路山區路段改善計畫」,在今年初正式將「蘇花改」送進環評程序,而環保署也罕見的在初審會前召開了兩次的諮詢會議及一次的預 審會議,目的就是為了讓「蘇花改」環評能讓大家都滿意。

不過人算不如天算,一場豪雨坍方所造成的蘇花公路死亡悲劇,讓馬總統在面對輿論壓力下鬆口「環評通過年底就動工」,環保署也配合宣示會加快蘇花改的 環評程序,所以連原本七天前發會開會通知給環保環體的麻煩事都給省了。最後的結果就是前天的那幕,白天看花蓮人上街怒吼,晚上聽蘇花改輕鬆過關。

蘇花公路未改善,蘇花高變身蘇花改

蘇花改的全名為「台9線蘇花公路山區路段改善計畫」,然而所謂的改善並非針對蘇花公路的現有路線,而是針對三段交通部認為易坍方、易肇事的路段,以 隧道和橋樑的方式開新路替代,這三段分別是蘇澳~東澳、南澳~和平、以及和中~大清水,總長度38.4公里,工程經費約465.8億元,工期約64個月, 預計2017年完工。(各路段資料詳見下表)

路段 蘇澳~東澳段 南澳~和平段 和中~大清水段
長度 9.8 公里 20.0 公里 8.6 公里
改善理由

線形彎繞坡陡,為全線行車肇事率最高路段,服務水準及安全性不佳,有迫切改善需求,列為優先改善路段。

落石坍方阻斷頻繁,對於行車安全及通行服務造成重大影響,為提供區域路廊穩定運輸維生需求,列為優先改善路段。

路基狹窄且時有邊坡侵蝕落石坍方風險,局部阻斷頻繁,列為優先改善路段。

計劃隧道:
共8 座,合計長約23.8 公里

蘇澳隧道(約0.3 公里)
東澳隧道(約3.4 公里)
東岳隧道(約0.3 公里)

武塔隧道(約0.5 公里)
觀音隧道(約7.9 公里)
谷風隧道(約4.7 公里)

中仁隧道(約3.8 公里)
仁水隧道(約2.9 公里)

計劃橋梁:
共13座,合計長約8.6 公里

白米高架橋(約2.0 公里)
永樂高架橋(約0.6 公里)
東澳北溪河川橋(約1.5 公里)
幸福高架橋(約0.1 公里)
東澳南溪河川橋(約0.3 公里)

南澳北溪銜接段橋(約0.4 公里)
武塔高架橋(約0.5 公里)
南澳南溪河川橋(約0.7 公里)
鼓音橋(約0.1 公里)
漢本高架橋(約0.6 公里)
和平溪橋(約1.6 公里)

和中河川橋(約0.1 公里) 大清水河川橋(約0.1 公里

工期預估 約64 個月 約78 個月 約66 個月
◎蘇花改計畫基本資料(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》,製表:楊宗興)

蘇花改就像是把蘇花高山區段(蘇澳~崇德)切成五段裡面的其中三段,當然這種比喻可能失之牽強,不過若是拿蘇花改的路線與蘇花高比對一下,我們可以 發現,蘇澳~東澳段的起點與現有北宜高速公路的蘇澳交流道相距不遠,而終點正好落在蘇花高計畫的東澳交流道旁;無獨有偶,南澳~和平段的起點就是從蘇花高 的南澳交流道開始,終點也剛好就在蘇花高和平交流道結束,此種路線起訖點的巧合,要讓人不把蘇花改看成山線蘇花高也難。


在較大的地圖上查看蘇花改與蘇花高路線比較

◎對照蘇花改(藍線)和蘇花高(紫線)的路線,不難看出兩者的一脈相成承。(資料來源:環保署,製圖:楊宗興)

除了路線的重疊,事實上從蘇花改的設計規格來看也不難看出蘇花高的影子。公路總局宣稱蘇花改定位為三級路山嶺區省道系統,行車速度定在60公里∕小 時。不過對照交通部《公路路線設計規範》(以下簡稱《規範》)中三級路山嶺區的最低設計速率為其實是50公里∕小時,公路總局將蘇花改60公里的行車速度 已經直逼二級路的標準。

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◎公路等級與設計速率(資料來源:交通部《公路路線設計規範》)

再看蘇花改規劃的車道寬度,由於公路總局將蘇花改定位為60公里∕小時的快速公路,主要服務對象是大小客車與貨車,全線車道設計寬度約為3.5公 尺。可是對照《規範》,3.5公尺車道的設計速率已經達到80公里∕小時的水準,剛好也是一級路山嶺區(高速公路)的最低設計速率。

另外,蘇花改內側路肩的設計寬度最少2.5公尺,這是《規範》中二級路的建議值,其他大部份路段的內側路肩都是3公尺,也都達到一級路(高速公路)的建議標準。至於都有1公尺水準的內側路肩,對照《規範》也是一級路的建議值。

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◎蘇花改各類路段車道寬度設計圖(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》)

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◎設計速率與每車道寬(資料來源:交通部《公路路線設計規範》) ◎公路等級與路肩寬最小寬度(資料來源:交通部《公路路線設計規範》)

由上述蘇花改的規劃可知,交通部是以「砍掉重練」的態度在面對蘇花公路的安全問題,並沒有誠意去改善現有蘇花公路的服務品質與安全性,反而是以幾乎等同蘇花高的規格,蓋一條讓交通部「自我感覺非常良好」的改善道路,這條道路是否真能成為花蓮人平安回家的路,不無疑問。

斷層、湧水與敏感區位,蘇花改關鍵問題待釐清

當然,以上的證據也許只是「巧合」,況且,有些人會說:「就算蘇花改等於蘇花高又怎樣?」如果蘇花改等於蘇花高翻版那也行,只是當初環評會議對蘇花 高興建的疑慮,現在到了蘇花改到底又解決了多少?蘇花改路線經過十七項環境敏感區位,除了通過蘇花海岸、觀音海岸、清水斷崖等三個自然保護區,更以隧道穿 越「觀音海岸野生動物重要棲息環境」。路線範圍內的保育類動物計有:哺乳類動物五種、鳥類二十二種、蛇類六種、蝶類一種,未來這些動物的棲息環境恐怕都難 逃工程鑽炸的影響。

此外,蘇花改路線也在武塔遺址以及太魯閣國家公園的範圍內,對文化資產以及國家公園景觀都會有所衝擊。最恐怖是,蘇花改的橋樑通過三條農委會水保局列管的土石流潛勢溪流,還在其中一條溪流中設立橋墩,雖然這三條溪都屬低潛勢,但遭土石流衝擊的風險確實存在。

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◎蘇澳~東澳段土石流潛勢溪流分布圖(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》)

地質問題也是蘇花高爭議的焦點之一,路線與蘇花高相仿的蘇花改當然無法逃脫地質的疑慮。蘇花改總共經過十三個斷層地帶,遠比雪山隧道經過的斷層還 多,雖然都不是中央地質調查所公告的活動斷層,但這些斷層的破碎帶將造成嚴重的湧水和擠壓問題,其中小帽山斷層與南澳斷層的破碎帶寬達上百公尺,對工程安 全不啻是一大隱憂。

當年雪隧施工遭遇的大量湧水至今讓人印象深刻,所以湧水問題也是蘇花改所被人質疑的,雖然公路總局一再保證不會再次發生類似雪隧的狀況,並且承諾隧 道工程一定會避開水脈,若施作時遇到水脈則會再研議如何處置。換句話說,公路總局也承認有挖到水脈的風險存在,若真的挖到也只能「再研議」對策,但完全沒 有人知道對策到底是什麼?

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◎蘇花改經過斷層特性一覽表(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》)

此外,蘇花改地質問題裡最為人詬病的即地質資料的缺乏,從蘇花高時代到今日的蘇花改,交通部屢次提出的都是近三十年前舊北迴鐵路施工時的地質資料, 雖說地質情況的變化幅度不若氣候、水文來的大,但對照地質條件相對單純的雪隧都編列了1.6%的地質調查經費,英法海底隧道的質調查經費甚至到7%之譜, 而蘇花改的地質調查預算卻只佔總工程預算的1%,讓人不知該說是交通部太樂觀,還是他們根本沒有從雪隧的經驗裡學到任何教訓?

即便要參考北迴鐵路的舊資料,事實上從蘇花改沿線鄰近的地質災害紀錄,也可對這塊區域的地質複雜性窺之一二。以東澳隧道為例,鄰近的舊北迴鐵路當年 在開鑿永春隧道時就吃了地質的大悶虧,除了遇到岩層擠壓、抽心崩塌、大量湧水等問題,當年全台第一具TBM隧道鑽堀機「大約翰」更在複雜的岩層結構下遭到 活埋,簡直就是「雪隧TBM受困事件」的早期版本。

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◎東澳隧道鄰近鐵路隧道地質災害紀錄位置圖(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》)

蘇花改是「安全」的保證?

「安全」是花蓮鄉親對蘇花改的主要期盼,也是公路總局不斷表示興建蘇花改的目的,換句話說,因為蘇花公路的不安全,所以需要一條更安全的蘇花改。我們就來看看蘇花公路有多不安全。

蘇花公路易坍方的虛弱體質常被當作「不安全」的首要指標,而頻繁的肇事率更總是被拿出來佐證這條路的「不安全」,巨石砸落造成嚴重死傷的故事廣泛流 傳於每個花東人的心中,不過根據公路總局自己整理的資料,2002年到2009年間,因交通事故所造成的死亡人數共有五十三人,而道路坍方所造成的死亡人 數僅五人,這些數字與傅縣長多次在公開場合宣稱的「1046人死亡、上萬人受傷」有很大的落差。

而在蘇花公路交通事故的統計裡,主要肇事原因分別是違反特定標誌(線)禁制(23.2 %)、逆向行駛(10.7 %)、未注意車前狀態 (10.6 %)、違規超車(10.4 %)以及酒醉(後)駕駛失控(6.9 %),可見肇事原因大部分都是人為因素,而這些人為因素會因為蓋了蘇花改就 會有顯著改變嗎?

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◎蘇花公路交通事故與道路坍方傷亡人數統計(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》)

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◎台9 線(蘇澳~崇德)交通事故主要肇事原因(資料來源:環保署《台9線蘇花公路山區路段改善計畫環境影響說明書》)

既然坍方造成的死傷低於交通事故,而交通事故的主因又以人為因素為首,所以要消除蘇花公路的不安全,恐怕絕非蓋一條蘇花改就可以徹底解決的。況且, 蘇花改的興建工期將近六年,完工通車後的初期將只開放小客車、小貨車通行,之後才會視狀況逐步開放大客車、大貨車與連結車,而屆時蘇花公路將轉型成「觀光 景觀道路」,只是依然夾雜著砂石車、機車與單車的「蘇花觀光公路」到底會比現在安全多少?如果蘇花公路真如公路總局宣稱已經「沒救了」,那為何蘇花改完成 後還要放任機車、單車這類肉包鐵的交通工具,在更為危險的蘇花公路上拿生命開玩笑呢?

光速蘇花改、疆屍蘇花高,梅姬送大禮、騎士續斷魂

環評的目的絕非阻礙開發行為,而是透過審查開發行為對環境的影響,將可能的負面影響減至最低,並且監督開發過程信守環評籌諾不會造成更多的負面影響。當環保署以最速件的態度跑完蘇花改的環評程序,除了讓蘇花改的關鍵問題無法徹底釐清,也使後續環評對施工的監督困難重重。

不過別忘了,蘇花高從來沒有死透,當年環評通過就確立了蘇花高的不死之身,後來的環差也只是退回,並沒有否定原有已經通過的環評,所以未來交通部還 是可以重提環差,或是退而求其次重提環評,總之蘇花改完成後蘇花高還是充滿無限可能,蘇花改環評的通過對交通部來說是進可攻(蘇花高)、退可守(蘇花改) 的最佳方案。

前經建會主委張景森在蘇花高環差確認會上那句:「應該要留給新政府決策的空間」,除了被解讀為扁政府高層示意應將蘇花高環差退回,似乎也在暗示蘇花高可以在馬政府手上捲土重來,現在想來頗令人玩味。

當年的行政院長劉兆玄為了提出蘇花替這個方案,特地誠惶誠恐的謁見證嚴大法師說明蘇花替(另一種說法是他「剛好」去花蓮又「剛好」宣佈蘇花替),在社會壓力下還一度心虛的只以「那條道路」來稱呼名不正言不順的蘇花替。

這次果然民氣可用,君不見吳敦義已經可以抬頭挺胸支持蘇花改而不用去跟上人解釋;那些以往反對蘇花高的舞蹈大師、飯店總裁等社會賢達人士,這次對蘇 花改連一句話都吐不出來,只剩賀陳旦一人在和大眾鄙視的環保團體並肩作戰。從民進黨到國民黨,政府已經不是第一次利用重大風災技巧性丟出蘇花高議題,處於 被動狀態的環保團體終於等到這次梅姬送來的大禮,一場颱風二十幾條人命換來的是一條無法解決問題,或者可能更不安全的蘇花替,對環保團體來說這絕對是一次 深刻的教訓。

身在「台灣之光」充斥的島國上,我們絕對相信工程技術能讓這條路順利興建完成,只是很多蘇花改的問題要在完工後才會逐漸顯露出來,不論是生態影響、地質威脅、還是對社會經濟的衝擊,在蘇花改是以如此草率的經過環評程序的情況下,後續問題讓人不敢想像。

可預見的未來,當陸客的遊覽車和西部人的小轎車安全無虞地行駛在蘇花改的同時,部分騎機車的花蓮鄉親以及單車愛好者們,卻還是只能在危險如昔的蘇花 公路上與砂石車、大貨車一同搏命。到時候如果再度發生重大災變或事故,台灣社會是讓政府再蓋一條蘇花高,還是應該徹底反思花東地區的發展遠景,這也許是現 在就可以討論與思考的問題,不須等到民國106年這條路通車。

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